Задание 2 – Независимост на регулаторите
Независимост на регулаторите – мерки, които я гарантират
Два са регулаторите, контролиращи осъществяването на електронни съобщения и радио- и телевизионната дейност – това са съответно Комисията за регулиране на съобщенията (КРС) и Съветът за електронни медии (СЕМ). В този смисъл КРС се явява техническия регулатор, а СЕМ – програмния. И в Закона за електронните съобщения (ЗЕС), където е регламентирана КРС, и в Закона за радиото и телевизията (ЗРТ), където е регламентиран СЕМ, е изрично записано, че те са специализирани независими органи (съотв. чл. 21.1 от ЗЕС и чл. 20.1 от ЗРТ). Дали обаче нещата стоят точно толкова независимо и на практика или това са само добри законодателни пожелания?
На първо място един орган може да бъде толкова независим, колкото го позволява независимостта, произтичаща от състава му. За избора на членове и на двата регулатора квоти имат органи на изпълнителната и законодателната власт (чл. 22, ал.3, 4 и 5 от ЗЕС; чл. 24, ал.1 от ЗРТ), което би следвало да гарантира независимостта и на двата регулатора от който и да било орган на държавната власт. Разбира се, възможно е (и се случва) да съществуват спекулации от политически характер с излъчването на членовете от всяка квота, като изборът на такива става в следствие на някакви предварителни уговорки от страна на различни политически партии или институции, но няма да се спирам подробно на това, тъй като то не е обект толкова на правната уредба по въпроса, колкото на различни коректни или некоректни политически решения.
По-важният принцип, който следва да гарантира независимостта на регулиращите органи, е принципът на мандатността. Това, което ми прави впечатление е, че в ЗЕС е посочено, че членовете на КРС се освобождават от същият орган, който ги е избрал (отново чл. 22, ал.3, 4 и 5 и чл. 24, ал.1), докато в ЗРТ е посочено, че членовете на СЕМ се освобождават с решение на СЕМ (чл. 30, ал.2). Според тълкуването на ВАС (в Решение №6334 от 07.05.2004г.) по повод възникналия казус „мандатността гарантира стабилност и независимост на съответния публичноправен орган”. Т.е. когато органите на законодателната и изпълнителната власт избират членовете на регулаторите (дават им мандат) те им поверяват отговорността на контролен орган и се счита, че направеният избор е бил най-демократичният възможен. Пак според решението на ВАС мандатът може да бъде прекратен, но само при обективни обстоятелства, лишаващи мандатоносителят от възможността да изпълнява задълженията си или при нежелание от негова страна (подаване на оставка). В такъв случай възниква въпросът защо органите, които избират членовете на КРС са тези, които ги освобождават от длъжност и не поставя ли това членовете на КРС все пак в някаква зависимост от избиращия и назначаващия ги орган? За сравнение, както вече споменах, членовете на СЕМ се освобождават от длъжност с решение на СЕМ. Дейността на КРС се състои във взимането на безпристрастни и защитаващи обществените и държавни интереси решения по отношение на организацията и контрола на електронните съобщения, което изисква нейната абсолютна независимост, а според разпоредбите на ЗЕС това не е точно така, защото не бива да забравяме, че органите на изпълнителната и законодателната власт, избиращи членовете на КРС, не са техни работодатели, нито са възложители на някаква обществена поръчка, а чрез избора си са само изразители на публичния интерес.
В този ред на мисли искам да обърна внимание и на начина на финансиране на СЕМ и КРС. СЕМ се финансира от фонд „Радио и телевизия” (чл. 40 от ЗРТ), а бюджетът на КРС се състои от такси, лихви, санкции и дарения, описани подробно в чл. 51, ал. 1, т. 1-10. Тарифата за таксите обаче, които се събират от КРС, трябва да бъде приета от МС (чл. 53, ал.2 от ЗЕС), което съчетано с това, че председателят на КРС се избира, назначава и освобождава от министър-председателя смятам, че поставя независимостта на КРС под въпрос. По отношение на финансирането на СЕМ в ЗРТ е указано, че горепосоченият фонд „Радио и телевизия” се създава от СЕМ, той определя състава на управителния съвет на фонда и приема правилници за устройството и дейността им, което би следвало да гарантира независимостта на СЕМ по отношение на финансирането.
Какво може да се направи, за да се отстранят изброените дефекти в независимостта на регулаторите? Ще разгледам възможни мерки за постигане на тази цел в ред от локални към по-глобални:
· На първо място трябва да се гарантира независимостта на регулаторите най-вече от органите, които избират и назначават техните членове. Мисля, че предвиденото в ЗЕС тези органи да освобождават от длъжност избраните от тях членове на КРС трябва да бъде отменено и КРС сама да взима решение за прекратяване на мандата на някой от членовете й. Както казах и по-горе мандатът представлява оказване на доверие и произтичащи от него права и задължения на всеки член от Комисията, които могат да му бъдат отнети само при обективни обстоятелства или по негово желание, а КРС, която би следвало да регулира и контролира дейността по осъществяване на електронните съобщения, би следвало и да може да прецени, кога някой от членовете й обективно нарушава разпоредбите.
· На второ място в малко по-далечен план мисля, че трябва да се разгледа възможността за участие на институции и организации, различни от държавните такива, в избора на членове на регулаторите. Макар да не е широко застъпена практика в медийното законодателство и наличието на силно гражданско общество да е задължителна предпоставка за осъществяването и, тя е възможна гаранция за демократичността и рационалността на избира на членове на регулатора.
· На трето място не по-маловажен е въпросът с финансирането на регулаторите. На този етап СЕМ е доста по-независим в организирането и реализацията на финансирането си от КРС от правна гледна точка. Практиката за съжаление показва, че СЕМ се справя доста бавно и не дотам успешно с това. Причината за това според мен се корени в състава на фонд „Радио и телевизия”, от където се финансира СЕМ – според чл. 99, ал.2 и чл. 101, ал. 1 и 2 от ЗРТ участващите в управителния съвет на фонда са представители с много различни сфери на действие, компетентности и интереси. Поне докато фонд „Радио и телевизия” започне да функционира успешно и сам по себе си да гарантира независимостта на регулатора, той трябва да бъде управляван от експерти и специалисти, работещи в сферата на публичните финанси, медийното право и електронните и комуникационни технологии, избирани защо не и с конкурс от СЕМ. Същото разбира се важи и за другия регулатор КРС.
· На четвърто място можем да разгледаме практика, която вече присъства в други европейски страни. Става дума за конвергирането на регулиращите органи и създаването на единен регулатор в сферата на електронните съобщения. Това, разбира се, произтича от масовото цифровизиране на всички аспекти на предаването на звук и образ в пространството и сближаването на техническата страна на регулирането с програмната. Приложима ли е подобна идея в нашите условия? Може би на този етап не съвсем. Но при всички положения България като пълноправен член на ЕС рано или късно ще трябва да се съобрази с европейските практики и общоприетите норми от Европейската комисия. Дали точно конвергирането на КРС и СЕМ е добро решение е спорен въпрос. Може би по-добре би било създаването на нов регулиращ орган, обединяващ правомощията и задълженията на СЕМ и КРС, избиран не само от държавни институции, но и от организации на гражданското общество, със самостоятелно и успешно реализирано финансиране.
